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王婴:中国专业社会工作的非均衡、非协调发展
浏览次数: 作者: 华东理工大学学报社会科学版   发布时间:2018年5月7日
 

 本文以历史社会学的视角和“过程—事件”的研究策略, 描述和分析了19872006年中国社会工作发展过程中的三个时段。本文从四个方面讨论了在这一过程中国家、学术和社会多元互动以及“非均衡”、“非协调”发展的结果。

原标题:王婴:中国专业社会工作的非均衡、非协调发展——历史社会学视角下国家、学术和社会的互动过程

【摘要】:本文以历史社会学的视角和“过程—事件”的研究策略, 描述和分析了19872006年中国社会工作发展过程中的三个时段。本文从四个方面讨论了在这一过程中国家、学术和社会多元互动以及“非均衡”、“非协调”发展的结果。这包括:“国家强势主导”是中国政府的基本立场和基本手段;在“国家强势主导”下学术和社会的“习惯性顺从”;民政代表国家进行强势主导的主要动因是追求软权力;民政主导与其他政府部门间的不协调的影响。

【关键词】:历史社会学视角; “过程—事件”方法; 非协调和非均衡; 强势主导; 多元互动;

【作者简介】:王婴(1957-) , 女, 博士, 北京社会管理职业学院教授, 研究方向为社会工作和社会工作教育。

“历史社会学”是社会学与历史学“开放—整合”的结果。“从某种意义上说, 一切社会学研究都是历史的, 因为社会学家所记录的是曾经发生或已被观察的事物。”自2006年建设一支宏大的社会工作人才队伍被写入党的十六届六中全会文件之后, 社会工作从理论研究到实务发展都面临着前所未有的机遇与挑战。因此, 以历史“过程—事件”的方式, 探讨和记录这一发展过程, 具有一定的理论和现实意义。

一、历史社会学视角和“过程—事件”研究策略

既然本文采取的研究视角是历史社会学视角, 那么本文的讨论就首先从什么是历史社会学开始。

1. 历史社会学视角

艾布拉姆斯 (Abrams) 给历史社会学下的定义是:“历史社会学将历史视为社会行动与社会结构相互创造且相互涵盖的一种方式, 它的方法必须是辩证式的, 即反映出事实与意义之间永无休止的互动关系, 它组成、解构并重新建构了社会经验。”

吉登斯则认为:“展望历史在社会学的研究中常常是很重要的。因为我们不断需要一种时间观点来获取我们关于某个特定的问题所搜集资料的意义。”“当我们研究大范围的社会变迁时, 把历史与比较的视角结合起来的做法是很有必要的。”

在读完大量历史社会学的经典著作之后, 最大的感悟就是如果想以一个“完整”的理论来对中国社会工作的发展进行研究是困难的, 难以揭示社会工作专业化发展过程中丰富的历时性和动态性的变化。因此, 本研究是以吉登斯、艾布拉姆斯、斯考波尔等学者对历史社会学的观察和思考为视角, 结合“过程—事件”的研究策略来展开。

2.“过程—事件”研究策略

“过程—事件”分析的研究策略, 是孙立平提出来的:“过去我们讲农民和国家关系的时候, 更多的是把它看作一种固定的关系。事实上, 虽然可以把它想象成一种结构, 但我们真正能够看到的实际上是一种具体的过程, 是一种动态的过程”。孙立平建构“过程—事件”分析方法的目的, 是要寻找一种研究策略。运用这样的研究策略, 可以在静态中观察到一些变动性的因素, 认识一些用一般方法难以纳入研究框架的问题。

孙立平的“研究策略”是否可以尝试用于社会工作的研究, 将“社会工作专业化发展”作为中国改革开放进程中的一个“事件性过程”?这样国家、学术和社会的多元互动, 就有了相互关联和主题焦点, 形成了社会工作专业化的“事件发展过程”。

在对上述三个层面进行了方法论的思考之后, 将社会工作专业化过程作为若干个相互关联的“历史事件”来进行研究, 透过一个个“事件”在特定时空下的发展, 诠释动态、有时间感的纵向“过程”;在横向上, 截出一个时间段, 作为呈现国家、社会和学术三方面互动的空间舞台。综合纵向的“过程”和横向的“事件”, 观察、分析和概括社会工作专业化的特征, 以及国家、社会和学术三方的互动及多重角力, 来揭示中国社会工作专业化的推动力量。

3. 研究的概念框架

在确定研究的视角和分析方法之后, 研究框架由“国家”、“社会”和“学术”及“过程”和“互动”两组概念构成。

(1) “国家”、“社会”和“学术”

国家吉登斯认为:“一旦有一个政治机构 (像议会或国会这样的机构, 加上公务员)统治一块领土, 一个国家就诞生了。它的权威受到法律制度和用武力执行其政策的能力的支撑。”吉登斯还引用韦伯 (Weber) 的话进一步阐述自己的观点:社会权力的根源来自于组织, 国家或政府通常就是一个最具权威的权力机关, “比如, 我们都被要求去做政府告诉我们的某些事情, 如交税、遵守法律、离家参加战争, 或者面对惩罚等”。因为作为个体的我们都承认像政府这样强大的组织我们也许是无力抵抗的。由此推论, 国家的强势可以说是与生俱来的。

刘兆佳在《政治与社会》一文中提出:“社会发展学里有一个理论, 认为时间上愈迟进行现代化的社会, 愈依赖一个强大有力的国家组织去发展、集中及运用社会内的有限资源来破除社会现代化的障碍及推动现代化的建设。”刘兆佳的分析与发展中的中国的情况十分契合。

在本研究中, “国家”的概念是指各种政治权力和行政力量的集合, 包括党中央和中央各部门、中央政府和国务院各部委办、各级地方政府, 等等。

学术“学术”一词, 在《现代汉语词典》的解释是“有系统的、较专门的学问”。在汉语语境中, “学术”通常只是在一般意义上泛指从事高等教育和科学研究。

在《学术领导力》一书中, 波恩鲍姆 (Birnbaum) 认为:“大学是学术机构, 大学里的人们都跟学术有关联。”“大学的存在以丰富的个人生活、促进知识研究、帮助人类获得一个文明和谐的社会为目的。人们在这样的大学里工作, 是因为他们都有这些共同的目标, 并把所在的学校看成是他们能为社会作出贡献并说明自己实现价值的媒介。”

在本研究中, “学术”实际上指的是“学术界”或“学术群体”, 着重强调的是一个受过正规教育并在大学和研究机构中从事高等教育和科研的学者群体。除此之外, 有时候, “学术”也包括“相关知识的积累”这样一层意思在内。

总体来说, 与国家的强势相比, 学术显然处于相对弱势, 并习惯性表现出对国家的支持和服从。但学术的知识内涵, 使其深藏着悠长的韧劲, 由此有可能形成与国家双赢互利的互动。

社会“社会”有其广义和狭义的解释。谢弗 (Shaefer) 认为:“当一群人居住在同一区域, 和此区域外的人们过着各自独立的生活, 一起参与共同的文化时, 我们就说这群人组成了一个社会。”这是对“社会”广义的解释。比尔斯和格伦内斯特(Billis&Glennerster) 认为, 在现代社会里, 社会组织的结构形态一般被分为“国家”、“市场”和“社会”三大部门。于是也就有了关于“社会”较为狭义的解释——“社会部门”。

近代中国的历史就是一部国家统一和社会整合的历史, 以往的相关研究多基于国家和社会“二元对立”。孙立平则提出:“不要用静态的非此即彼的眼光来看待两者之间的关系, 而要从动态的多元的视角来看这种复杂的互动关系。”

本研究中使用的“社会”概念, 主要是指在建立专业社会工作制度的过程中, 积极参与并作出了贡献的民间力量———包括基层社区组织和公办、民办的社会服务团体、民间的社会工作专业组织, 等等。有时候, 也从宏观层面的社会福利需求出发使用“社会”这个概念。

在本研究的时间段内 (到2006年前后告一段落) , 中国的“社会部门”对囊括了所有资源的国家的依附性仍然很强。

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(2) “过程”和“互动”

过程“过程”是一个非常重要的哲学概念。马克思、恩格斯指出:世界是“过程的集合体”。按照唯物辩证法的理论, 事物通常是作为“过程”而出现并向前发展的。自然、社会、思维……任何事物都是过程, 甚至整个宇宙就是一个无限的发展过程。“过程”又是系统理论中的重要概念——观察一个系统, 若考虑时间因素, 把系统放在时间流逝中, 看成是一种过程, 它就是一个“历时性系统”, 亦称“过程系统”。

在公共政策研究中, “政策过程”是一个常常被提起的概念。石凯和胡伟提出:“公共政策是政府对全体社会价值的权威性分配, 其过程实质是国家与社会政治关系的体现。当社会在政策过程中高度自主时, 这种政治关系主要表现为社会中心主义范式;反之, 这种政治关系主要表现为国家中心主义范式”。

中国学者在人文社会科学研究中使用的“过程”一词, 常常出现在以下两种语境中:一是强调一个过程的有始有终, 即事物的产生、发展和消亡的全过程;二是强调事物的动态性、发展性、延续性, 即所谓“正处于过程之中”。

互动“互动”, 本是个社会学名词, 在波普诺 (Popenoe) 的《社会学》一书中的解释是:“社会学是对于人类社会和社会互动进行系统、客观研究的一门学科。”

在历史社会学的研究中, 常常见到研究者谈到历史过程或者历史事件中宏观的社会脉络之间的互动。凯博 (Kaelble) 认为:“经济关系和外交关系, 社会、文化以及政治之间的互动关系”, 这种互动关系被定义为“相互之间的影响和相互之间的依赖性”。

刘兆佳则指出:“现时的研究主流, 是探讨在不同条件下, 不同类型的国家组织与不同形态的社会所发生的不同的互动关系”。“一直以来都有学者把社会与政治 (国家) 放在同等的地位来处理, 并在这个基础上探讨两者之间的互动”。

综上所述, 如果上述所有的概念, 包括“国家”、“学术”和“社会”, “过程”和“互动”, 用“历史社会学的视角”和“过程—事件”的研究方法串联和整合起来, 可以得到这样一个概念框架 (见图1):

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(1) 以历史社会学为研究视角, 把改革开放以来专业社会工作的恢复和发展视为一个社会过程。1978年初“民政部恢复重建”是这个历史过程的起点, 一直延续到2006年前后社会工作成为一项正式的国家制度。

(2) 按照“时间维度”, 将上述大过程蕴含的历时性的小过程定义为“时段”。在各个时段, 国家、学术和社会三者之间的互动及其对社会工作专业化的影响是研究的重点, 同时, 影响历史进程的重要事件、重要人物会受到特别的关注。

(3) 重点论述社会工作专业化是一个内在地倾向于结构变化和改进的社会过程。而社会过程是由无数的社会互动构成的, 这些互动又是以相互沟通和相互理解为主要的互动方式。

二、政府强势主导下的“硬嵌入”过程和重要事件

如上所述, 本研究从历史社会学视角, 将1987年到2006年的中国社会工作专业化的发展视为一个历史过程。这个历史过程从1987年的马甸会议开始, 到全国性的社会工作职业水平评价制度出台告一段落。

本研究以关键事件为划分依据, 将这个历史过程或发展阶段又划分为三个时段:

第一时段:1978年~1987年。在这一时段, 最主要的事件是马甸会议。导致马甸会议召开的关键点是民政部的恢复以及民政建设过程中对于“软权力”的追求。

第二时段:1988年~1998年。在这一时段, 最主要的事件有两个:一是政府行政主导下“专业组织”——中国社会工作 (者) 协会的成立及其非专业的运作。其关键点仍然是民政部对“软权力”的追求 (如“社会工作外交”) 以及缺乏社会基础的专业组织的生存需要;二是疏离于社会, 独善其身的专业教育发展。其关键点是对国际通则的全盘接受但在中国社会中却找不到自身的位置。

第三时段:1999年~2006年。在这一时段, 最主要的事件有两个:一是社会工作专业教育爆发性增长引出反思及专业自律, 其关键点是教育产业化, 大学扩招, 社工专业的毕业生就业难以及由此导致的一系列问题;二是地方性专业社会工作发展的成功经验促使“职业水平评价”的国家制度出台, 其关键点是十六届六中全会对社会工作的认可以及上海市等城市合乎规律的社会工作实践以及成功推行“专业资格认证”。以下分而述之:

1. 第一时段:1978年~1987年

在1978年~1987年这一时段, 最重要的“关键事件”无疑是作为中国专业社会工作发展新起点的“马甸会议”。1987年9月召开的马甸会议主要决定了由民政部出资并委托北京大学举办社会工作硕士班, 并且讨论了硕士班的课程设置。

直接影响并促使马甸会议召开的, 是此前已经发生的两个重大历史事件, 一是1978年民政部的“恢复重建”, 二是1980年社会学的“恢复重建”。

改革开放初期, 整个国家总体上都处在拨乱反正、制度重建的大背景之下, 出于国家对民生问题的关注, 中断了12年的内务部也在1978年得以恢复重建, 并改名称为“民政部”。新成立的民政部, 承担了“恢复内务部工作职责”和“建设民政工作新格局”两个相互衔接且并存的职能。从某种意义上说, 这是国家预见到改革开放后可能出现的一系列社会问题, 要有一个政府部门来承接, 于是开始调整和重建社会福利体系。

然而, 在恢复重建初期, 民政部面临着工作性质和职责不清晰的两大困境。尤其是民政对象的边缘化, 致使民政工作在整个政府工作中也处于弱势, 民政工作的发展面临着制度限制、经费不足和干部不力等诸多问题和困难。1982年, 崔乃夫主政民政部后, 为改变现状, 提出了一套有别于其他政府部门的工作思路, 即通过理论探讨和调查研究, 认识、把握并宣传民政工作的本质和社会作用, 把一些当时政府尚未能顾及的社会问题以及相应的社会管理, 主动纳入民政工作的业务范围, 并使之体系化。民政部门试图通过自我扩张的方式拓展工作领域, 以“有为”博取“有位”, 以扩大自身的“软权力”, 提升民众的知晓度。这一理想主义的“民政建设”发展思路, 目的是使民政部门能在短时间内在横向的业务扩张和发展上, 迅速打开新局面, 建立起与“经济转轨、社会转型”基本相适应的、以补救型为主的民政福利救助工作框架。要达到这个目的, 就需要建立一支与此发展思路相匹配的能“发现、思考、研究、解决”民生问题的干部队伍。

然而, 在改革开放初期, 政府的行政体系虽然仍以传统的国家干部体制为基础, 但大多数政府部门都可以找到作为本部门知识或技术支撑的对应专业学科, 而民政则是没有“对口专业”的少数政府部门之一。在录用工作人员时对于专业背景的要求泛泛, 录用后则由政府部门自行进行培训。这样的做法看似扩大了“人才选拔”的范围, 但就整体而言, 教育和就业、训练和使用的一致性并不存在。

另一方面, 职责和内容纷繁庞杂的民政工作和民政工作者, 更有一般政府部门和公务员所没有的特点, 即民政部门既是国家政策的制定者, 又是落实政策的执行者;既是社会福利与救济工作的管理者, 又是直接为贫弱群体服务的提供者。有时, 民政部门还会直接站在贫弱群体的立场上, 代表他们向国家提出要求。这样的多元角色和多重身份, 使之成为政府工作体系中一个最为独特的部门。就此而言, 尤其是扮演贫弱群体代言人的角色, 使民政部门认为民政工作与国际上盛行的社会工作是一回事。从这样的立场和视野出发的民政建设, 成为一个富有理想主义色彩的“主动开拓”和“专业建设”相结合的过程。

因此, 在这一时段, 崔乃夫主持下的民政建设中就包含着某种理想主义的“专业”取向。譬如, 1983年民政部创办民政管理干部学院。为实现这个发展目标, 在追求专业化、进行民政建设和发展民政教育的一系列思想和动机下, 提出引入、发展专业社会工作就变得顺理成章了。民政部门努力以这样的“专业化”来获取“软权力”, 从而改变民政工作的社会地位。

在这一阶段, 同时发生的另外一个重要相关事件是1980年社会学学科的恢复。社会学的恢复重建, 本是一个纯粹学术意义上的重要事件。在20世纪80年代的中国, 重建中的社会学并未成为学术主流。检视史料记载, 早在20世纪初社会学传入中国时, 就形成了将社会工作和社会服务理解为“应用社会学”的学术认知, 并开展了各种社会服务实践, 这个传统成为雷洁琼等老一辈社会学家的社会理想和学术情结。这样的认知、理想和情结, 与民政部门建设民政理论和专业队伍的追求相遇, 则成为促进社会工作重建在学术理论层面上最直接的支撑因素。1983年1月, 雷洁琼在民政部举办的讲习班上发表了“民政工作就是社会工作”的学术观点, 引起了民政部门的强烈共鸣。在那一时段, 社会学界也积极主动地与民政部门沟通和互动, 最终双方携手推动了“马甸会议”的召开。

“马甸会议”是中国专业社会工作恢复和重建的起点, 民政部直接向教育投资, 这样的超常规行动, 其意义异乎寻常。从“马甸会议”的初衷和后来产生的效果看, 确实是中国恢复社会工作专业教育的一个里程碑。

但是, 当时提出发展社会工作专业的直接目的, 还是代表“国家”的民政部门为了扩张其“软权力”。“学术”的理想与政府的动机实际上是“形”相似而“意”不同。更重要的是, 当时在中国, 专业社会工作生存和发展的条件并不成熟, 社会的需要和参与更是没能摆上议事日程。由此可见, 中国社会工作专业化的进程, 一开始就为后续发展埋下了“非协调”的伏笔。

2. 第二时段:1987年~1998年

在这一时段, 中国专业社会工作发展进程, 循着上一时段的发展轨迹, 开始进入建立专业组织的组织化阶段。其间有两个重要事件:

其一, 1991年7月, “中国社会工作者协会”成立。但是, 中国社会工作者协会并没有促成专业社会工作的进一步发展, 反而强化了政府的行政主导, 因而嬗变为在国家强势主导下的非专业的运作, 其发展仍然是以政府部门扩张软权力为关键点。

在这一时段, 政府对社会工作的推进, 实际上是在国家行政体系中借助专业的概念发展出一项与以往的工作任务不尽相同的新的工作或业务, 于是就形成了与民政工作体系并行的, 从上至下的一套社工协会的工作体系。虽然当时中国还没有专业社会工作者, 但“专业协会”却已成立。

在当时的历史背景下, 民政系统内部支撑社会工作者协会这套体系的,是“民政工作就是社会工作”这一主流观点, 几百万与民政和基层社区相关的一线工作人员是自然成为“实际社会工作者”的。为了证明民政工作的业务扩张符合国际惯例, 中国社会工作者协会成立的翌年便加入了“国际社会工作者协会”。从此, 中国社会工作者协会实际扮演着为政府打通与国际社会福利界的交往通道的“社工外交”的角色。

把民政工作简单等同于社会工作, 也在一定程度上堵塞了社会工作对民政工作施以专业影响进而提升其进入到专业化层面的路径。政府推进社会工作的做法显然是“硬性嵌入”, 使本可以与民政工作融合无间的社会工作游离于原有的工作体系之外, 成了“外包装”。而对借助社会工作建立专业权威以提升民政工作地位的期待, 从国家整体上的制度安排和长期规划看, 并没有起到实质性的作用。

其二, 1994年5月, 中国社会工作教育协会成立。社会工作教育协会同样也促进了中国社会工作教育界以加入国际专业组织的方式与国际接轨。此后, 中国的社会工作教育在走向国际化的同时, 对国际通则的认同接受, 与政府主导的实际社会工作在发展目标上形成差异。曾经一段时间, 两者的发展轨迹出现了渐行渐远的趋势。这使得社会工作专业教育在中国实际的社会工作中找不到自身的位置, 因此而选择了“独善其身”。

在这一时段, 国际社会工作教育界开始关注中国的变化。1988年, 亚太地区社会工作教育协会专门研究中国问题, 随即派员与北京大学联系, 并共同举办了国际研讨会。会后, 境外的专业社会工作教师进入北京大学等院校授课。国际交流将社会工作学科建设带上了面向国际的开放式的发展道路。

就专业发展而言, 上述发展路径使社会工作教育界确立了专业体系建设的三个特点, 亦即承担了三重角色:其一是适应, 为了较快地被国际同行接纳并进行国际交流和对话, 迅速地在社会工作理论与实务方面补课, 提升自身的理论能力;其二是吸收, 在国际同行推动下, 通过交流和互动, 国际上最前沿的学术思潮和发展信息很自然地影响并通过一定的理论选择进而体现在中国的专业教育中;其三是调和, 即在社会工作教育的国际规则与中国高等教育规则之间, 建立兼容的社会工作专业教育课程体系, 也包括在起步初期就进行有关“本土化”的理论讨论。

专业社会工作的初期发展, 不可避免地表现出适应、吸收和调和三大特点。所不同的是, 欧美“原发型”专业社会工作在发展初期更主要是借助吸收当时社会上主要的学术理论思潮和其他相关学科的理论、方法与技术, 促使社会工作成为一门独立学科, 从而争取专业地位, 获得专业声望, 适应社会福利服务的职业需要。

中国专业社会工作的发展属于“外源型”, 开始时更多地是借鉴乃至移植成熟的欧美社会工作的知识体系, 这是可以理解的。但是, 为了服从社会工作教育生存和发展的整体需要, 不免以生吞活剥的简单方式加速“建设”,忽视了本土性的社会思潮和理论发展, 加上“独善其身”的学术传统的影响, 使社会工作教育在中国社会中难以找到自身的位置, 使本以“问题导向”、“行动导向”著称的专业社会工作, 一时偏安于学术金字塔之中。

正因为政府与学界各自发展目标和路径选择上的“非协调”,1994年的第十次全国民政工作会议前后, 民政部门的工作重点转向行政管理, 对社会工作的热情明显下降。与此同时, 社会工作教育向国际通则靠拢的步伐并没有停止。由此导致的结果是, 民政的实际社会工作和专业社会工作教育分离而成了“两股道上跑的车”, 越发呈现出“非协调”的状态。

但是, 在局部地区, 譬如上海浦东新区, 此时出现了专业社会工作发展的新动向。浦东新区作为改革开放的特区, 政府的行政架构较少有传统的束缚, 这使得其在用行政手段推行社会工作发展时, 可以有更大的学习国际经验的空间, 并有可能尝试自主推行专业实践, 社会工作的专业化、职业化被提到了“社会实践”的层面。其中的显著标志是1997年浦东新区接受中青院首届社会工作专业的毕业生进入社区工作。

3. 第三时段:1999年~2006年

在这一时段, 主要特点是“国家”和“学术”分进遇挫后再度联手, 最终促成国家社会工作职业水平评价制度的出台, 其间也有两个关键事件:

其一是社会工作专业教育爆发性增长及专业自律, 其关节点是教育产业化和大学扩招, 以及社工专业毕业生就业难以及由此导致的一系列问题。

在这一时段, 中国的教育政策发生了很大的变化。1996年, “九五”计划使高等教育走上了追求规模扩张的“产业化”道路, 随之社会工作专业也出现了爆发式的增长。社会工作教育协会的会员单位, 从1999年的十几个增长到2006年的将近200个, 七年中增长了15倍。

但是, 这导致中国的社会工作教育界必须直接面对影响专业发展的两个挑战:其一, 与本土性知识和工作实践严重脱离,使学生的实际操作能力出现了问题;其二, 由能力问题及其他社会原因又造成了毕业生就业难, 由此又带来了学生的专业认同等一系列问题。

这两个问题是社会工作教育界靠自身的力量解决不了的。于是, 社工教育协会就此作出了反思并倡导专业自律。同时, 这促使社会工作教育界努力提高学术能力, 社会工作教育协会加强了基础理论的探讨, 并试图在此基础上建构本土性的社会工作知识体系。与此同时, 国际社会工作教育界通过与中国社会工作教育协会合作, 在中国扩展学术交流与合作, 并联合开办了专业硕士班 (MSW) 。此时, 对所有开设社会工作专业的院系而言, 与国际同行交流, 建立联系, 争取支持, 成为其工作的重点, 目标是汲取最新的理论信息, 推动双方的院系合作, 并形成自己的专业特色。社会工作专业理论的发展逐渐趋向“专”、“精”, 这也成为社会工作教育“独善其身”的社会资本。

然而, 令人遗憾的是, 专业社会工作“硬嵌入”的特点和社会工作教育“独善其身”的发展思路, 使国家的决策与学术的追求有一段时间反倒出现了分离的趋向。在这种大环境下, 因为受到扩招浪潮的冲击, 民政部门多年苦心经营的民政教育体系也不能例外, 最终自然要向普通教育靠拢。

其二是“社会工作专业资格认证”的地方性实践, 促使“社会工作职业水平评价”的国家制度出台, 其关节点是十六届六中全会对社会工作的认可, 上海市等城市的社会工作实践以及成功推行“专业资格认证”, 直接导致国家层面的制度改变。

世纪之交, 政府机构改革推动民政部倡导“社会福利社会化”, 在福利事业发展中强调规范化、专业化, 专业社会工作开始进入民政社会福利领域。但是, 在实际工作中, 专业社会工作的发展仍然缺乏制度的保障, 相应的改革措施在地方上和机构中并没有得到落实。

但是, 在上海, 司法部门的“矫正社工”和专业组织发展却取得了突破,体现了符合国际经验和发展规律的“协调”的特点:首先, 在司法领域中, 政府部门开始使用社会工作者对需要矫正的人员提供专业服务;其次, 为促进社会工作的职业化, 进而出台了《社会工作者职业资格认证暂行办法》, 在2003年举行了首次职业资格考试。此后, 国内其他一些省市也跟着仿效, 并有所创新。

上海等多地的实践探索与突破, 无疑是一种从下向上的推力。2006年的十六届六中全会首次把“建设一支宏大的社会工作人才队伍”写进了党的最高层次的文献中, 社会工作人才发展摆上了议事日程。此时, 在国家的强势主导之下, 国家、学术和社会都调整了各自的发展方向, 以推动制度建设与实施为共同目标, 积极互动形成合力, 民政部开始以开放的姿态接纳学术界的各种观点, 研究国际社会工作发展的路径与经验, 为2007年国家社会工作职业水平评价制度的建立铺平了道路。这一“关键事件”创造了一个“国家”和“学术”真正进行合作的契机。

三、国家、学术和社会“非协调”的互动关系

在中国, “国家强势主导”是政府行为的一个基本立场, 同时也是一种基本手段。一方面, 作为政府职能部门的民政部, 从着手推动社会工作的发展之初就代表着国家立场, 并贯穿于整个二十年发展过程的始终。但其潜在的目的则与扩张本部门的软权力有关。另一方面, 民政部门本身也受到大环境, 尤其是受到与其平行甚至更高级的国家力量的制约。这两方面的因素导致社会工作的发展与社会发展以及社会需要并不协调, 而是“非协调”地在“硬嵌入”现行制度中, 使社会工作专业化的发展过程出现了更多的波折和变量。

1.“国家强势主导”是政府的基本立场和基本手段

在中国, 政府行为的基本立场就是“国家强势主导一切”, 专业社会工作的发展当然也不能例外。一般来说, “国家强势主导”是指:以国家意志为中心, 强力控制意识形态并强调在政治上保持一致, 从这个目标出发, 国家垄断了绝大部分资源乃至发展机会, 使其他社会组织乃至公民个人及其家庭为了生存和发展而服从其政治目标。在社会工作专业化过程中, 国家的“强势主导”体现在:政府部门往往忽视专业社会工作发展的客观规律, 一味强调“国家”意志并特立独行地设定改革目标和工作思路, 并要求学术和社会按政府实质上的“指令性意见”办事, 以致“学术”的需要, “职业”的需要, 还有更实际、更重要的“社会”的需要不仅被忽视甚至被压抑。从这个意义上说, 国家强势主导实际上就是导致专业社会工作发展“非均衡”的最主要的影响因素。

从马甸会议开始, 代表“国家”的民政部门始终扮演的就是“强势推动”的角色, 这个发展起点源于民政部门与北京大学“一拍即合”的“马甸会议”, 这里面当然有学术的需要, 但更重要的是国家的意志。在社会工作专业化过程中, 扮演“强势国家”角色的民政部的做法很特殊, 是与高校联手来恢复一个已经停办三十多年的应用社会科学专业。当时的民政部门拥有一定的计划外的经济资源可以支配, 能够向高校提供开办新专业所需要的资金。这对高校来说, 正是求之不得的。所以, 推动恢复社会工作专业教育的力量是民政部门以“国家”的名义发动起来的, 从某种意义上说, 甚至超越了政府职责分工的界限和规则。

在此后的发展过程中, 民政部门所持的国家立场与社会工作自身专业发展的立场并非总是一致的, 这又导致两者在观察和考虑问题时立场上的非均衡。社会工作作为一门独立的职业和专业, 自有其发展规律。但是在国家强势主导的发展脉络下, 专业发展本身的规律时常被忽视。从国际经验看, 社会工作首先是由民间团体提供服务的方式为社会工作者的聘用和相关岗位的设立创造了条件, 使得社会工作的职业化得以平稳发展。政府介入和进入高等教育则是职业化发展起来以后, 要进一步走向专业化时才发生的事情。但在中国, 一方面, 社会工作的恢复首先是进入高等教育, 特别是在倚仗外部的影响因素而获得大规模、高速度的发展之后, 相应的专业社会工作实务的职业化发展却明显脱节;另一方面, 原有的福利模式和服务架构仍然稳定地发挥着社会服务功能, 整个社会并没有对专业社会工作形成“更好”的期待。因为“国家立场”和“专业立场”之间的差异, 使得实务领域中社会工作职业化进程缓慢, 二十年后仍然徘徊在“初始状态”抑或说“前专业化阶段”。

因此, 从这个意义上说, 在中国, 社会工作专业化的发展方向、方式和速度始终是在政府把控之下被“强势主导”。这些不顾客观规律的强势主导造成了将专业社会工作向既定制度框架中“硬嵌入”的缺憾。“硬嵌入”特指在向原来的社会体制框架中嵌入“外来的”新制度时, 因缺乏对引入的新制度的本质性的把握和理解性的吸收, 导致嵌入时过于生硬, 致使新制度和旧体制之间表现出摩擦性的“非均衡”过程特点。所以, 即使经过了二十年的发展, 中国的社会工作仍然处在虽已嵌入但耦合不足, 存有明显的棱角与缝隙乃至脱节的非均衡状态。

2.“国家强势主导”和学术、社会的“习惯性顺从”

从某种意义上说, 社会工作专业化的本质应该是服务社会的。因此,“国家”应该是社会服务的提供者, 而“学术”的责任则是为社会服务的实现提供应用性的知识和人才。然而现在这两者却都发生了角色错位, 都在按照自身的逻辑或设定的路径发展“专业社会工作”———前者是追求“软权力”, 后者在乎的是“学术性”——当专业社会工作被政府强势主导“硬性嵌入”到中国的现行制度框架中时, 社会和学术却无奈地只能以“习惯性顺从”应对。

“国家”之所以能够“强势主导”, 是因为“国家”实际上控制了绝大部分资源和发展机会, 任何社会组织要生存、发展就必须顺从“国家意志”, 因而导致中国社会中普遍存在的“学术”和“社会”也不得不“习惯性顺从”。

按国际经验, 专业社会工作的发展, 是以旗帜鲜明地服务他人为专业目标和专业立场, 在国家的福利制度中争取到自己被认可的位置, 并以此为立足之本。社会工作的专业立场, 并非一定要与国家的治理目标完全保持一致。相反, 专业社会工作往往通过积极响应社会民众的需求, 不断推动社会福利和社会服务的发展, 既相辅相成又通过在社会中间层的专业服务活动, 与政府保持着常常被称为“伙伴关系”的相对的均衡状态。

然而, 在国家强势主导一切的中国, “社会”和“学术”必然是弱的。从社会工作被恢复的初期, “社会”和“学术”扮演的就是“被主导”的角色。“国家”通过“学术”, 寻求和论证“社会工作”和现行福利服务以及既定的政府管理方式三者之间“必须具备”的“一致性”。当时, “学术”给出了可以满足政府发展社会工作所需要的合理解释, 于是社会工作“被恢复”的过程既简单又顺利。

在中国, “习惯性顺从”是一种基于传统文化的深刻影响, 习惯性地对“国家强势主导”采取配合和服从的姿态, 是一种不对等的非均衡关系的表化。从社会工作专业化发展的进程看, 在不同阶段, 学术总是扮演企图以学理说服国家的幕僚角色, 或者说是一个随时都在“等电话”的角色, 其含义是等待着随时准备为国家所用。试图以渐进主义的学理论证方式, 配合国家所需, 从而取得发展的机会和资源。从社会工作发展初期对民政与社会工作关系的分析论证, 到最终职业评价制度的建立, 学术总是希望并努力争取机会, 想要参与到国家的制度设计和实施之中。从这一角度出发, 学术也在不断地自我发展与完善, 以高等教育为主的专业教育体系逐步建成, 也出现了许多可以在理论上与国际学术界对话的学者, 社会上也积累了一批受过专业训练的人员。但是, 这样的角色扮演, 就会在一定程度上放弃现代社会工作问题导向和行动导向的专业立场, 以避免社会张力发展到强度对抗以致形成冲突。所以, 学术选择的基本的论述立场就会以和风细雨和自我调适为主。

3. 国家强势主导的主要动因是追求软权力

中国社会工作专业化进程中的国家强势主导, 与民政部门因其工作特点试图发展自己的软权力有密切的联系。所谓“软权力”, 是指政府部门 (在本文中大多是指主管社会福利服务的民政部门) 按照政府行为中的潜规则, 追求在法定职责以外的实际权力, 如上级领导的重视、在政府各部门排序中潜在的优先位置以及对社会资源的掌控, 等等。对于软权力的追逐, 表现出中国政府行为中“唯上”的潜规则, 即政府部门通常主要是对上级负责。

追求软权力, 是民政部门提出“开拓创新”的初衷, 并且贯穿在其所有的工作中。在中国的政府工作体系中, 民政部门是一个比较独特的部门, 它不但代表国家和政府管理社会事务, 提供社会服务, 而且也代表社会贫弱群体争取社会权利, 满足社会需求。但是, 在强调“以经济建设为中心”的大背景下, “只花钱不挣钱”的政府部门很难得到领导青睐。为此, 民政部试图从民政工作的本质和社会作用出发, 通过理论探讨、调查研究、社会实践等途径, 主动把一些在当时政策视野之外的社会问题和社会管理, 纳入自己的职责范围, 并使之体系化———以“有为”博取“有位”。这样的工作思路使民政部门在很多工作领域迅速打开局面, 尤其是在建立城市低保制度和城乡社区建设等项工作中, 民政部门主动开拓创新, 赢得了社会的认可和领导的重视, 进而增强了民政部门在整个政府工作中的地位。

对于社会工作, 民政部最初也是以软权力的扩张为目标, 想借助其专业知识来建构作为部门“理论基石”的“民政学”, 提高职工素质, 提升部门地位。同时,为了借助社会工作打通国际交流的渠道, 民政部们又以主导或直接建立专业协会的方式, 建构起一套与政府工作架构并行的“准政府”的工作体系。这样的历史机遇既使得民政部门为进一步扩张软权力而扮演了一个始终坚持推动社会工作发展的积极角色, 同时也确立了由国家社会福利部门主导社会工作专业化发展的“中国式”发展特点。国家职业水平评价制度创立之时, 民政部顺理成章地争取到了组织社会工作职业水平考试, 进行专业人员后续管理和继续学习, 以及在政府福利部门开发社会工作岗位并聘用专业社会工作者等多项管理职能, 特别是争取到了在中国被视为是“第一权力”的人员管理权, 再次扩充了自己的“软权力”。

因为追求“软权力”是民政部门本身潜在的但实际上却是更为重要的目标, 所以其“主导”也常常会以“软权力”为转移, 这又造成了新的非均衡。当中央领导更为关注社区服务、社区建设、社团管理、行政区划等工作, 并将之统归为“社会行政管理”时, 为服从追求“软权力”的需要, 民政部门就将主要的精力转移到“社会行政管理”上, 一度受到热捧的社会工作则被束之高阁。同时, 作为“国家”代表的民政部, 因为在政府行政体系纵向的“条条”上没有直接的人事权和编制权, 因此只能向推动建立更广泛意义上的国家职业水平评价制度的方向上发力。实际上, 这也充分表现出“国家”内部关系的“非均衡”。

4. 民政“主导”与其他政府主导的不协调

研究发现, 社会工作发展中的民政主导在原有的制度框架中“嵌入”社会工作机制的努力, 因为受到相关各方的制约, 经常遭遇到与大体制、大环境以及其他相关部门、地方政府的中环境、小环境非均衡的障碍。民政部门实际上所能代表的, 仅仅只是“国家意志”的一部分。在其之上, 还有更高层次、更有权威的“国家意志”;与其平行的, 也有很多不同职责但层次级别相同的“国家 (部门) ”;在其之下, 则有级别虽低但实权颇大, 在其辖区内同样可以代表“国家”的地方政府;在民政系统内部, 还有和同样代表“国家”的不同部门、单位之间的配合问题。所以, 在社会工作向原有的制度框架中“嵌入”时, 首先就会在现行的组织体系中遇到挑战乃至反弹, 结果必须硬性增加嵌入的强度。但是, 这又留下了造成新的不协调的隐患。

社会工作专业化要受到总体的社会经济大环境变迁以及方针政策变化的极大影响。民政部门对于发展社会工作的态度, 显然是随着更高层的“国家”对民政工作和社会工作的重视程度,或者说是随着更高层的“国家”对社会福利、社会工作的认识以及政策主张的变化而变化, 这决定了民政部门的态度也并非始终如一, 常常不由自主地受到政治体制的高层和其他政府部门及地方政府的影响。譬如, 从成立社会工作者协会到更名社会工作协会, 从与北大合作培养社会工作硕士到后来民政与社工教育界的分分合合, 从地方的专业社会工作实践到国家的职业水平评价制度的建立, 都体现出上述多方面、多层次的外部条件的制约。进入新世纪, 由于整个社会热切关注的社会议题转向“民生”, 建设宏大的社会工作人才队伍被提上议事日程, 但令人遗憾的是:这个被最高层认可的发展思路实际上还是没有得到很多相关的政府部门和地方政府, 也包括民政系统内其他职能部门的积极响应。对于很多相关的政府部门而言, 仍然不知社会工作为何物。至于地方民政部门、福利机构直至基层社区, 会把社工专业毕业生看作不接地气的另类而并不欢迎他们。在这种非均衡的环境中, 专业社会工作看起来像是擅自闯入的“入侵者”。

在向现行体制中“嵌入”专业社会工作时, 民政部门面临的最棘手的两难问题还是人员安排和职业定位的问题。现行体制中的工作岗位目前基本上都已经形成了“一个萝卜一个坑”的既成事实, 而且轻易不能扩编。如果专业人员要进入, 则目前已经在岗从事实际社会工作事务的非专业人员就会面临下岗, 这使得民政部门感到很为难。在职业定位方面, 中国目前从计划经济时期建立的人员评价有两种方式, 一是走“劳动部门”的职业资格认定, 一是走“人事部门”的技术职称评定, 但前者不能确认专业技术人员的专业职务, 后者则不能解决实际工作者的职业资格, 而民政部则需要兼顾两个方面, 扩大受益面, 所以最终设计并向现行体制中“嵌入”了一个兼容两者的“社会工作职业水平评价制度”。但是, 这个制度很难与现行的职业、专业层级和工资福利制度相衔接, 致使作为国家制度的职业水平评价没能取得预想的效果。

总而言之, 就国家、学术和社会三者的互动关系而言, 国家强势主导社会工作的发展进程, 致使“学术”和“社会”更多的是被动参与并服从安排。这种以无处不在的“非协调”为特征的“中国式”发展过程, 显然是一个不同于一般国际经验的社会工作专业化的发展路径。

 

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