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城市贫困治理研究:发展型社会政策的视角
浏览次数: 发布时间:2011年5月26日
 

[摘 要]  我国城市贫困问题逐渐凸显,必须采取行之有效的措施加以遏制。传统的社会政策并不能提供良好的治理我国城市贫困的方略。发展型社会政策在理念、政策导向、治理措施的适宜性和前瞻性诸方面,均具有标本兼治之功效,能够有效地遏制我国城市贫困。

[关键词]  城市贫困 发展型社会政策 贫困治理

贫困问题已被联合国确定为社会发展问题的三大主题之首。为了遏制贫困的扩展,世界各国政府和国际社会曾实施过各种治理贫困的措施。但贫困仍然成为困扰人类发展的历史性的和世界性的“顽疾”,引发经常性的经济和社会冲突、灾难和不幸。我国正处于经济社会制度的转型期,城市化发展、分配制度、经济社会转型以及社会保障体系的不完善等都会产生大量的贫困人口。在创建和谐社会的今天,我们要科学、合理、有效地治理城市贫困,遏制贫困的蔓延,卓有成效地改善城市贫困群体的生活状况,稳步地降低城市贫困人口的数量。

一、城市贫困治理基本政策回顾

近年来,城市贫困问题并没有因为我国经济的高速增长而有所减轻,城市人口贫困发生率高于农村同期水平,传统的社会救济政策难奏其效。部分城市尝试在本地区实行新的城市贫困救助办法。如上海市,1993年率先推出城市居民最低生活保障措施,拉开了城市贫困救助政策改革的序幕。我国城市最低生活保障政策的变化大致有四个阶段。

1.试点阶段(1993年6月—1995年5月):以上海市拉开城市贫困救助政策改革的序幕为起点。1994年,全国民政第十次会议肯定了上海市的城市贫困救助政策改革措施。此后,厦门、青岛、大连、福州、广州诸城市相继出台了城市最低生活保障政策。

2.推广阶段(1995年5月—1997年8月):城市最低生活保障问题进入国家工作议程。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》首次确定:“逐步建立城市居民最低生活保障制度,帮助城市贫困人口解决生活困难。”1996年初,国家民政厅局长会议决定加大推行城市最低生活保障线措施的力度。到1997年5月,建立最低生活保障措施的城市有206个。

3.普及阶段(1997年8月—1999年10月)。

1997年8月,《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》中明确指出,“妥善解决城市贫困人口的生活困难问题,是当前我国经济和社会发展中的一个重要任务”,并于党的十五大前夕召开全国电视电话会议,要求全国所有城市及县政府所在地的镇于1999年底前落实最低生活保障政策。时任国家主席江泽民在党的十五大报告中强调,要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。至此,城市最低生活保障政策在全国铺开。

4.提高和完善阶段(1999年10月至今)。

1999年10月1日,《城市居民最低生活保障条例》正式实施。此举标志着我国城市居民最低生活保障政策成为国家的一项法规制度,“应保尽保”政策逐渐铺开和推进。

二、我国城市贫困治理的难点

1.城市贫困群体的基本状况。目前,我国一般是把城市低保人群的数量看作贫困人口的规模。民政部各年民政事业发展统计公报的数据表明,我国城市贫困群体的规模基本稳定在2300万。与城市居民人均可支配收入逐年稳步上升相比,城市贫困群体人均收入是升中有降,而城市贫困群体人均收入占城市居民人均可支配收入的比例则是逐年下降。也就是说,随着我国城市居民收入的逐步提高,城市贫困群体的收入在逐步降低(表1)。尽管各级财政为保障城市贫困群体的正常生活,发放的城市最低生活保障资金逐年以两位数递增,贫困群体规模基本稳定,但城市贫困群体的生活状况却呈相对下降之势(表2)。

 

可见,现阶段的城市贫困问题不是经济不发展引起的贫困,而是在经济高速发展之中产生的贫困。因此,仅仅依靠经济增长,单纯靠财政补助,要显著地改善城市贫困群体的生活状况、逐步地减少城市贫困群体的数量,其难度之大不难想象。治理城市贫困需要有效的、富有发展取向的社会政策,也就是本文主张的发展型社会政策。

2.治理城市贫困的难点。解决城市贫困问题,改善城市贫困群体的生活境况,是各级政府的天职。但相对于农村的“扶贫开发”,治理城市贫困问题有其特有的障碍。第一,城市贫困居民没有土地等生产资料,无“增收与减负”的可能;第二,城市贫困家庭的劳动力很少有向其他城市转移的机会和能力,难以承担迁移的风险;第三,社会保障制度的不完善还在不断产生贫困人口。①

更严重的是冲击型现象造成的贫困。冲击现象并非由常规的经济周期、产业结构变化和摩擦性因素造成,而是指改革由增量调整进入调整存量的阶段,我国经济从短缺到结构性过剩的历史性变化而引发的对产业结构进行激进的调整等。处于市场体系发育初级阶段的劳动力市场,难以发挥其重新配置就业和再就业的功能,不健全的社会保障体系难以保证人人受益或者得到补偿,于是就出现了冲击型的城市贫困现象。

三、发展型社会政策的基本观点

发展型社会政策的形成经过了一个较长的酝酿和发展过程。1968年,联合国第一届国际社会福利部长会议提出“发展型社会福利”的观点。

1979年,联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》,重申“发展型社会福利”的观点。1995年,联合国社会发展世界首脑会议后,发展型社会福利开始引起重视。于是,有学者提出政府与市场共同作用的新型的社会政策模式,即如何将社会发展与社会福利集合为一体。代表性的有梅志里(James Midgley)提出的社会发展的制度理论、吉登斯(Anthony Gid-dens)倡导的社会投资型国家理念、阿马蒂亚·森(Amartya Sen)建立的以自由为核心的社会发展理论。

1.社会发展的制度理论。梅志里主张社会投资导向型的社会福利政策,强调经济发展和社会福利发展要相互融合。经济发展若不能够不断地提升全社会的福利,使其成果惠及到每一个社会成员,使所有社会成员都受益,则不仅经济发展的速度将放缓,经济发展的意义也大打折扣。需要有积极的社会政策促进经济发展与社会发展的融合,即要有一种社会政策,它支持那些对经济发展做出贡献的社会福利计划。社会福利和社会政策应重点关注人力资本和社会资本的投资,即将社会政策资金重点投向诸如能够改善人力资本和社会资本状况、促进就业、提高劳动者技能的社会项目上,重在提高社会群体参与经济竞争的能力,致力于消除社会成员参与经济活动的障碍。②

2.社会投资型国家理念。吉登斯倡导用社会投资型国家理念替代传统的福利国家概念。社会投资型国家理念旨在推进积极的福利政策,强调提高人力资本投资对于国家和社会发展的意义。而吉登斯主张实行积极的福利政策。积极的福利政策和传统的福利政策的区别在于:从政策的实施目标来看,前者致力于增强人的自主生存能力,以人的发展为导向,而后者是维持人的生存。在政策的实施手段上,前者重在为培育人力资本、增强人的能动性和战胜贫困的信心而投资于教育和培训,后者则是给付实物或现金。在政策作用的效果上,前者以预防为主、补偿为辅、以防为补,重在创造有助于贫困群体自我发展、自我实现的条件,而后者则是救急式的事后补偿。③

3.以自由为核心的社会发展理论。森认为,贫困意味着贫困人口缺少获取和享受生活的能力、创造收入的能力,是机会贫困。人力资本不足、社会歧视等都是造成贫困人口丧失能力的重要因素。在森看来,福利的基础是指一个人选择他/她有理由珍视的生活的实质性自由,即可行能力。一个人的可行能力指这个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力是一种自由,是实现各种可能的功能性活动组合的实质性自由。森所说的功能性活动指称值得人们去追求的多种多样的事情或状态,其外延很广,如免于疾病侵害、足够的营养、创业机会、教育与就业机会、自我实现等。④

四、我国城市贫困治理:政策导向创新

根据发展型社会政策的基本观点,城市贫困治理的首要任务是进行社会政策的导向性创新,突出社会政策推动贫困群体发展的理念,强化社会政策培育贫困群体竞争能力的功能,注重社会性投资,创建多元化的行动主体协同治理机制。

1.发展型社会政策重在培育和优化社会经济发展环境。发展型社会政策主张,社会政策是一种配置社会资源的手段,社会政策既提升社会公平,又促进经济发展、提高经济效率。

首先,发展型社会政策创造稳定的有利于社会经济发展的环境。市场经济在创造财富的同时,也在产生出社会不公正和贫困,导致社会阶层分化,生发社会矛盾。因此,发展型社会政策注重创造各种条件,帮助城市贫困群体增强战胜贫困的信心,提高他/她们的发展能力和参与社会竞争的能力,降低和消除他/她们的不满情绪,为社会经济发展创造稳定的环境。

其次,发展型社会政策突出社会性投资的战略地位。社会性投资主要指对教育资源、人力资本和社会资本的投资。现代社会,诸如受教育程度、知识性能力、竞争性技能以及良好的身体素质已经是劳动者参与社会和市场竞争、赢得竞争的重要资本,更是劳动者成功地阻断贫困的强有力的精神支柱。发展型社会政策最根本的立场就是投资现在和未来的劳动人群。⑤

第三,不断完善培训环境,健全就业机制,拓宽就业渠道。随着我国经济的快速发展,城市就业者收入水平势必不断提高。各级政府若不投入更多的保障资金,城市贫困群体必将处于不断恶化的相对贫困状态。世界各国治理城市贫困的实践表明,以提供生活保障为重点的社会政策,对于增强城市贫困群体阻断贫困的信心、提高他/她们参与社会和市场竞争的能力,尤其是杜绝贫困的代际转移,其作用并不显著。福利国家已经将社会政策的工作重心转向帮助贫困群体尽快获得工作,诸如良好的培训环境,多样化、适宜而有前瞻性的培训课程,多层次的就业渠道和健全的就业机制,都成为发展型社会政策极力倡导的工作内容。

2.发展型社会政策主张培育多元化的行动主体。发展型社会政策强调,政府应建立科学的机制,培育多元化的行动主体,共同治理城市贫困,阻断贫困的“蔓延”,比如采取各种激励措施,调动贫困者个人及其家庭寻求就业机会、自我脱贫的积极性,鼓励和组织志愿者为城市贫困群体开办各类培训讲座和提供就业指导等。实践证明,多元化的行动主体阵营可成功地扼制“贫困之兽”的肆虐。

五、我国城市贫困治理:政策措施创新

发展型社会政策主张多主体、多渠道地治理或者遏制贫困。首先是增强城市贫困群体自我脱贫的信心与能力。这应该是脱贫的首选措施。如激励贫困群体积极参加各类免费的短期、实用、容易入门和上手的培训项目,使他/她们学有所用,掌握一种或多种技能,具备参与经济活动的基本能力。有些地方兴起的“一站式服务”汇集职业介绍、职业指导、职业培训、失业保险和劳动保障事务于一体,是一种能够有效地提高城市贫困群体自我脱贫的信心与能力的模式。

其次是为民间资本进入城市贫困治理创造条件。各级政府和民政部门可考虑采取有针对性的激励措施,如提供优惠的税收、信贷、市场准入等各种可行的办法,引导民间资本进入城市贫困治理。如此,既可广开治理城市贫困的资源,又可以培育多元化的治理贫困的行动主体,创造全社会共同治理贫困的和谐氛围,有利于降低和消除贫困群体的不满情绪。

最后是广开就业渠道。一是开发城市公共部门的就业岗位,如城市环卫、道路养护、城市绿化等。二是开发社区的就业岗位,如修补、家政服务、儿童照顾、养老服务、社区管理等。三是以相关的优惠政策或者补偿方式鼓励企业和事业单位吸纳贫困群体就业等。

城市贫困治理是一个道不尽、说不完的话题,常说常新。城市贫困不仅仅是经济收入多少的问题。遏制城市贫困,需要标本兼治,不仅需要治理理念的创新,更需要治理措施的适宜性和前瞻性。无疑,发展型社会政策是满足上述要求的一种社会理论。


原文出处:《马克思主义与现实》2008年第6期

 

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